La semaine écoulée, nous vous avons proposé un plaidoyer rétrospectif dans le contexte de la renaissance prochaine d’un fleuron de l’ère pré démocratique au Bénin : la Commission Béninoise des Droits de l’Homme. Cette semaine, nous vous livrons l’intégralité de la réflexion menée il y a une dizaine d’années par le même auteur, le Professeur Sègnonna Horace Adjolohoun (1). Ladite contribution permet, de manière on ne peut plus opportune, d’évaluer l’efficacité corrélative entre les défis identifiés il y a une décennie et le format dans lequel est proposée la nouvelle Commission. Cette publication relativement plus longue que la précédente a l’inégalable avantage de tester l’intelligibilité des réformes politiques dans les renouveaux institutionnels en Afrique.

Réflexions introductives

Pendant ce temps, ces droits [minima] fondamentaux que les Etats de droit africains doivent impérativement garantir sont largement proclamés, insuffisamment protégés, inefficacement promus et constamment violés.(2)

Dix ans après qu’elle fut suggérée, cette réflexion est encore d’une opportunité qui désabuse. Mais bien loin de ne regarder que les vaillantes démocraties naissantes en Afrique, la problématique qu’elle pose avait déjà remué les méninges d’éminents experts des premières démocraties. Pour y aller sans ambages, l’irrésoluble équation qui défie même les modèles démocratiques reste « Etat de droit = Etat tripartite à la Montesquieu ? ». Pourtant, l’on devrait se rasséréner en remontant aux géniteurs mêmes de l’organisation tripartite du pouvoir d’Etat – Montesquieu (3), Aristote (4), Locke (5)- qui en suggéraient déjà une auto critique (6). Il faut pouvoir affirmer avec courage que l’opinion internationale a franchi, il y a longtemps, les remparts idéaux du pouvoir d’Etat tripartite. La résultante la plus manifeste est sans doute l’établissement sous l’égide internationale des Institutions Nationales de Protection et de Promotion des Droits de l’Homme (INDHs) régies par des principes suffisamment connus par les Etats membres de l’ONU. Même si les institutions des médiateurs (7) les ont précédées, un ancien Médiateur suédois est formel sur ce que les INDHs sont clés dans le système national des institutions publiques alternatives et de contre pouvoir (8). En Afrique comme ailleurs dans le monde, les INDHs sont le levier par excellence de différentes autres institutions de la République dans l’efficacité de leurs interventions visant les acteurs privés, individus et collectivités civiles (9).

Dans son génie reconnu, le Bénin peut se targuer d’avoir la plus idéaliste INDH en Afrique en respect des dispositions de l’article 26 de la Charte Africaine des Droits de l’Homme et des Peuples (CADHP). Toutefois, comme dans bien d’autres domaines où ses pairs Africains l’ont copié avec succès, c’est vraisemblablement seulement sur le papier que le Bénin détient la meilleure INDH. Ceci, alors même que la création de la CBDH précède l’enclenchement du processus démocratique subséquent à la Conférence des forces vives de Février 1990 au Bénin (10).

Après plusieurs années d’absence de la CBDH – et donc du Bénin – dans les foras internationaux des droits de l’homme, face au coma profond dans lequel elle se trouve plongée et dans la perspective nationale de l’émergence, régionale du MAEP et internationale des Objectifs du Millénaire pour le Développement, il paraît opportunément impérieux de décider si le Bénin dissout ou réhabilite la CBDH. Dans tous les cas, il serait conséquent que le Bénin resitue la communauté internationale sur le bien fondé de son INDH avant un énième rappel à l’ordre des instances des Nations Unies et de l’Union Africaine. Plus précisément, ce plaidoyer suggère que le Bénin doive répondre à la question de savoir si la CBDH est un « éléphant blanc » de son processus démocratique. Après cette section qui tient lieu de réflexions introductives, la section suivante propose un état rapide des lieux pour aider à comprendre davantage le rôle et l’unicité de la CBDH en Afrique (section 3). Les responsabilités internationales du Bénin qui sont discutées en section 4 justifient bien qu’il s’agisse d’un impératif dans une triple perspective nationale, régionale et internationale (section 5). Une dernière section conclut le plaidoyer en même temps qu’elle suggère des actions réparatrices.

2 Etat des lieux de la Commission

L’état de la CBDH est en parfait contraste avec son mode de création, son mandat et l’environnement politique plutôt favorable au Bénin. Pour prendre le raccourci, outre l’organisation de quelques conférences, les success stories de la CBDH se limitent à sa contribution notable à l’observation électorale au Bénin (11). Même dans ce domaine, la Commission est en perte de vitesse si elle n’est déjà carrément supplantée par des organisations plus dynamiques de la société civile.
Toutes les autres actions dont la CBDH s’est réclamée à travers certains de ses commissaires n’ont pu être vérifiées par des investigations précédentes dont les trouvailles ont été plutôt très incisives envers la CBDH. Outre le refus incompréhensible de collaboration et d’appui technique et financier d’origine externe dont la Commission est taxée, c’est l’inertie fonctionnelle et les raisons pour la justifier qui interpellent gravement tout acteur du développement. A titre d’illustration, il est difficile de s’expliquer que le NED ait exigé de la Commission le remboursement de financements non utilisés et cela, pour « inertie » de l’Institution (12).

Alors qu’elle répond donc, du moins sur le papier, aux critères de Paris (13), la CBDH pèche donc par son inactivisme criard et sa supposée dissolution dans un Conseil National des Droits de l’Homme établi par décret ministériel. Aussi bien le coma de la Commission que la représentation du Bénin seulement par le Conseil et le Ministère de la Justice dans les foras internationaux sont contraires aux Principes de Paris et ont été vivement critiqués à maintes reprises par les instances compétences des Nations Unies (14). Le Comité International de Coordination des INDHs n’a pu que cautionner la rétrogradation du Bénin qui a été classé dans la catégorie C des accréditations refusées. Pour se faire une image de démocratie comparée, des pays tels que le Cameroun, le Togo et le Sénégal sont classés A pour accréditation sans réserve (15). A ce jour, les institutions genevoises des Nations Unies attendent toujours les réponses du Bénin sur les questions à lui adressées sur la réhabilitation de sa Commission (16).

Des voix respectables ont soutenu que ‘les droits de l’homme font partie de la culture béninoise’ et que ‘ces droits ne sont pas menacés au Bénin’ ou encore ‘qu’il règne au Bénin une conscience aiguë et permanente des droits de l’homme (17). Il s’en est inféré une problématique sur la nécessité même d’une INDH dans un pays qualifié de modèle démocratique en Afrique. Dans la foulée, bien de gens n’ont pu résister à la tentation d’utiliser le fonctionnement régulier d’une aussi forte institution que la Cour constitutionnelle comme source de questionnement sur l’utilité d’une INDH. Et c’est là justement que la perspective dans laquelle l’existence de la CBDH a été gérée porte à faux avec la dynamique internationale de la démocratie et des droits de l’homme qui exige que les démocraties accomplies porteuses de droits humains aient parachevé et maintenu la toile institutionnelle para et alter publique. Il semble en effet, que le Bénin, aussi bien à travers ses citoyens (18), ses autorités administratives (19), politiques et judiciaires (20), que la Cour constitutionnelle (21) aient encore fort à faire pour justifier que les droits de l’homme sont désormais une culture nationale ; ou qu’il s’agisse d’un pari dont le gain a rendu inutile l’existence et le fonctionnement courant d’une institution aussi importante que la CBDH. En effet, bien que les libertés fondamentales aient fait l’objet d’une protection judiciaire constante – notamment par la Cour Constitutionnelle – depuis 1993, les violations persistantes des droits civils et politiques attendent encore d’être suffisamment prévenues et effectivement réparées. Les cas récurrents d’arrestations arbitraires et/ou illégales, de détentions abusives, de traitements inhumains et dégradants dont se rendent auteurs de hauts fonctionnaires de police et de délais anormalement longs dans les procédures judiciaires rappellent suffisamment le fossé critique entre les avancées démocratiques largement clamées et l’état réel de la protection des droits humains (22). Sur la manche des droits sociaux, les cas de conflits sur la propriété foncière et les expropriations illégales ou autres déguerpissements massifs socialement mal ‘judiciarisés’ restent des préoccupations nationales actuelles et entières. C’est patent qu’il y a matière à droit de l’homme au Bénin. Il semble même utile et d’urgence, dans un tel contexte social, que des institutions protectrices publiques alternatives comme le Médiateur mais surtout l’INDH entreprennent une mission catalytique.

Cette situation est d’autant plus gênante que la CBDH semble être une INDH unique en Afrique, et dont le rôle et l’importance sont consacrés par la loi, la Constitution, les conventions régionales et internationales auxquelles le Bénin est partie.

Rôle et importance de la CBDH : Une institution unique en Afrique ?

Ainsi qu’il sera abordé ultérieurement de façon plus extensive, la CBDH, en tant qu’elle a été créée et qu’elle est constituée, est le seul répondant reconnu par les Nations Unies et l’Union Africaine (23). L’importance des INDHs telle qu’appréhendée par les Nations Unies (24) fera l’objet d’une plus ample analyse sous la section suivante.

A l’instar du système constitutionnel béninois, le modèle que constitue la CBDH est tout simplement la résultante d’un respect scrupuleux par le Bénin des standards internationaux en la matière. La Commission est une chance unique que le Bénin gaspille.

De toutes les Commissions instituées en Afrique, les procédures d’engagement et de nomination de la CBDH sont de loin les plus variées et les plus indépendantes, donc les plus conformes aux normes internationales.

L’article 4 de la loi l’instituant fait sans équivoque de la CBDH, l’institution alternative publique idéale dont l’idée est défendue par les théoriciens. La loi lui confie de ‘promouvoir, protéger et sauvegarder’, lui donnant d’emblée privilège concurrent avec l’Exécutif, le Législatif et même le Judiciaire et la Cour Constitutionnelle. La CBDH est investie par la loi pour

Recommander la ratification d’instruments internationaux, prendre part à la préparation des rapports du Bénin aux instances de la CEDEAO, de l’UA et des Nations Unies ou encore faire des recommandations propres à faire exécuter les engagements internationaux et recommandations des instances internationales.

La léthargie de la CBDH a indubitablement créé un manque à exceller pour la Cour Constitutionnelle qui s’appuyait sur la collaboration avec l’INDH dans la réalisation achevée des droits à la réparation, à l’accès à la justice et à la défense (25). Ceci répond suffisamment à ceux qui se sont demandés (26) si la possibilité d’obtenir une réparation judiciaire efficace et indépendante devant la Cour, ne diminue pas, aux yeux des victimes, le besoin de recourir à d’autres mécanismes tels que la CBDH.

Par ailleurs, en lui conférant le pouvoir de ‘médiateur entre le citoyen et les pouvoirs publics et recevoir dans ce cadre les requêtes individuelles ou collectives des citoyens’, la loi établit la CBDH en complémentarité avec l’Institution du Médiateur qui ne peut agir que dans certaines limites. On imagine aisément que le citoyen béninois a dû jubiler à la promulgation de la loi donnant à la Commission le pouvoir de se ‘constituer partie civile’ devant les tribunaux, c’est-à-dire, d’être elle-même partie au procès de l’auteur de la violation des droits de l’homme et d’y prendre fait et cause pour la victime. Enfin, la CBDH est un véritable accompagnateur de l’Exécutif et une Institution de check and balance par excellence. En effet, les victimes de violations des droits de l’homme causées par l’action ou l’inertie des autorités ainsi que les ONGs peuvent saisir la CBDH. Malheureusement, c’est la Commission elle-même qui est dans l’inertie.

Pour preuve, il n’en faut pas plus que l’absence totale de suggestions de la Commission aux pouvoirs d’Etat (exécutif, législatif et judiciaire y compris la Cour Constitutionnelle du Bénin) en vue de la mise en œuvre des recommandations récurrentes du Comité des Droits de l’Homme des Nations Unies en ce qui concerne des questions aussi cruciales que l’abolition de jure de la peine de mort ou encore l’effectivité du droit à la réparation pour les violations des droits humains décidées par la Cour Constitutionnelle. Sous un autre registre, la longue crise sociale du courant 2007-2008 entre les pouvoirs d’Etat d’un côté, et de l’autre entre ceux-ci et les justiciables désabusés par une justice béninoise qui ne serait plus prévisible, n’a reçu pour toute attention que l’inertie de la Commission. L’Institution de protection de toutes les catégories de droits des béninoises et béninois n’a pas donné de la moindre voix ni fait imprimer la plus négligeable motion de recommandations aux autorités ou de soutien moral aux populations. Ce n’est là que le centième du manque à faire que cumule la Commission (28).

La CBDH dans l’inertie, c’est la démocratie béninoise qui doit en être malade. Ceci, parce que c’est bien le Bénin qui manque aux engagements qu’il a lui-même souscrits et pour la réalisation desquels le pays s’est doté d’une Commission aussi idéale.

Responsabilités nationales et internationales du Bénin

Les différents rappels à l’ordre de la Commission Africaine des Droits de l’Homme et des Peuples ainsi que des institutions spécialisées des Nations Unies prouvent suffisamment qu’il est de la responsabilité du Bénin de donner les moyens à la CBDH, de veiller à et répondre de ses dysfonctionnements. La supposée mise en berne de la CBDH par la mise en place par décret ministériel d’un Conseil National des Droits de l’Homme (CNDH) en 1997 n’a pas émoussé les ardeurs de la Commission des droits de l’homme des Nations Unies dans ses rappels à la réhabilitation de la CBDH et son fonctionnement effectif. Autant il est du devoir du Bénin de faire fonctionner utilement la CBDH, autant l’indépendance de la Commission doit être garantie par les pouvoirs d’Etat. La substitution de la Commission par un Conseil, le refus de la doter d’un siège et de fonds de fonctionnement, l’ignorance des prescriptions de la Commission des Nations Unies constituent un manquement par le Bénin à ses obligations internationales en commençant par la Charte Africaine qui est loi interne au Bénin.

Pire, le silence du Bénin face à la léthargie de la CBDH est la violation par le pays d’engagements qu’il partage avec la communauté internationale. L’impérieuse nécessité et l’importance des INDHs datent des années de la naissance des Nations Unies même si les rencontres de Paris laissent penser à un engagement plus récent. En effet, le Conseil Economique et Social des Nations Unies naissantes annonçait déjà les INDHs comme répondants nationaux de la Commission des droits de l’homme des Nations Unies (29).

Ebauchées dès 1955 (30) et profilées en 1960 (31), c’est en 1978 que les INDHs enclenchent leur essor international avec l’établissement et l’adoption de leurs guidelines par le Conseil Economique et Social ainsi que l’Assemblée Générale des Nations Unies (32). Néanmoins, le point culminant des multiples initiatives de consécration des INDHs en institutions alternatives publiques de protection et promotion des droits humains reste indubitablement le Colloque International de Paris tenues du 7 au 9 octobre 1991.

Les conclusions de Paris ont été entérinées par la Commission des droits de l’homme des Nations Unies et l’Assemblée Générale de l’Organisation (34). Les célèbres Principes de Paris ont été internationalement reconnus, en premier par les Nations Unies, comme les standards minima acceptés pour la création et le fonctionnement des INDHs (35). Les Nations Unies reconnaissent l’institution établie par la loi ou la Constitution comme unique vis-à-vis valide de tous les organes compétents nationaux, régionaux et des Nations Unies (36). L’Union Africaine à travers la Commission Africaine des Droits de l’Homme et des Peuples reconnaît l’unicité de Commissions respectant les principes de Paris et leur accorde d’ailleurs systématiquement ou non statut d’observateurs (37).

Le Bénin ne discute pas sa responsabilité qui découle clairement de la loi ad hoc exigeant que ‘le ministre de la justice convoque toutes les parties intéressées pour la mise en place de la Commission (38). Pour suivre la loi, c’est la CBDH qui devrait être accréditée près le Bénin, comme c’est le cas près les Nations Unies et de la Commission Africaine, pour aviser sur la domestication des traités signés par le Bénin, aider le Gouvernement dans la mise en oeuvre des droits des citoyens, faciliter le respect par l’Etat de ses obligations internationales, entreprendre des études et attirer de l’expertise pour la mise en oeuvre par le Bénin des droits humains. Toutes ces prérogatives sont consolidées par la Conférence de Vienne comme obligations à la charge du Bénin. Suite à Paris, Vienne (39) confirme la nécessité de faire fonctionner les INDHs comme entités alternatives publiques répondant aux principes de Paris. Vienne insiste sur la double reconnaissance nationale et internationale des INDHs établies suivant les Principes de Paris (cas de la CBDH, du moins dans la loi) mais surtout sur le renforcement et un meilleur accompagnement des INDHs à la charge des gouvernements. Là-dessus, la Déclaration de Vienne est sans équivoque. Elle est renforcée dans le temps par la Déclaration de Yaoundé (40).

Par actions et omission continues, le Bénin s’est malheureusement écarté de ces standards.

Sur le constat que ‘la Commission n’a pas d’impact et n’est pas connue’ par les citoyens et ‘qu‘elle souffre de crédibilité’, le Ministère de la justice de l’époque a institué par décret un Conseil des droits de l’homme réunissant toutes les organisations béninoises intervenant dans le domaine des droits de l’homme (41). Le soutien financier de l’Etat obtenu de longue lutte par la CBDH a été tout simplement réalloué au Conseil auquel le Gouvernement aurait demandé à la CBDH de faire partie pour bénéficier de fonds de fonctionnement de l’Etat béninois (42).

C’est donc sans étonnement qu’il faille s’efforcer pour à situer dans Cotonou le siège de la Commission qui à vrai dire n’en n’a point. Depuis sa création, la CBDH n’a jamais eu de siège mis à sa disposition par l’Etat. Actuellement, la Commission n’a pour tout siège que la salle de réunion d’une annexe du Ministère de la justice. Son personnel est réduit à une secrétaire rémunérée sur les cotisations individuelles des plus généreux des commissaires. En l’état actuel des choses, il semble que l’Etat ne s’efforce plus de s’interroger sur l’absence de la CBDH des foras nationaux et internationaux.

Comme pour solutionner définitivement l’équation quadripartite du pouvoir d’Etat que leur posait visiblement la CBDH, certains n’y sont pas allés par quatre chemins pour introduire à l’Assemblée Nationale un projet de loi en modification de la loi 89-004 et qui, si elle avait été adoptée, aurait vraisemblablement fait de la CBDH tout sauf une INDH telle que reconnue au plan international (43). Il semblerait que l’institution d’un Conseil des droits de l’homme conjuguée avec l’absence de tout questionnement sur la léthargie de la Commission aient constitué des alternatives à l’échec de la ‘délégalisation’ de la CBDH.

Réhabiliter la CBDH : Dans une triple perspective de développement

Il semble que le Bénin doive remettre les pendules à l’heure dans la perspective d’une triple exigence nationale, régionale et internationale.

La CBDH dans le changement politique et l’émergence économique

Les initiatives politiques enclenchées au Bénin depuis 2006 privilégient la gouvernance concertée et le changement intégral pour une émergence économique. Cette nouvelle logique de gouvernance politique épouse des réflexions proposées dans d’autres circonstances (44). Objectivement, les initiatives du « Gouvernement du changement » sont complètement compatibles avec l’utilisation de la CBDH comme un outil de développement dans la lutte contre la corruption, le droit à la santé, le droit à l’éducation et le droit au développement. Les INDHs des pays comme l’Afrique du Sud, le Botswana et la Namibie, sont devenues des modèles à travers le monde grâce à l’action concertée initiée par les gouvernements de ces pays. La Commission Sud Africaine des Droits de l’Homme est citée par des INDHs en Europe et en Australie comme porte flambeaux d’actions de développement (46).

En choisissant comme modus operandi la gouvernance concertée, le Bénin d’aujourd’hui adopte manifestement la définition originelle des INDHs comme ‘le carrefour entre l’état et la société civile ; entre les autorités publiques et les ONGs’ (47). En croisant les nouveaux choix politiques du pays avec la double importance d’une CBDH épousant les standards internationaux, le Bénin s’offrira un nouvel outil de développement et évitera certainement que la Commission devienne un « éléphant blanc » si ce n’est « l’enfant malade » de la démocratie béninoise.

La CBDH dans l’implémentation du programme MAEP-Bénin

Au sommet de l’Union Africaine de Février 2008, le Bénin a fait parler de lui à travers les succès mais aussi les imperfections de son rapport MAEP/NEPAD. Si les impulsions politiques récentes ont positivement marqué l’évaluation, c’est l’ensemble des efforts consentis depuis l’avènement de la démocratie qui ont été applaudis par les pairs du Bénin à l’Union Africaine. Il faut pourtant mettre un bémol à l’approche participative ayant présidé à la réalisation de l’évaluation MAEP du Bénin.

Non que l’approche ait été biaisée, mais simplement qu’une Institution aussi clé que la CBDH n’ait pu y participer en avant-garde laisse un goût d’incomplet. Si la faute en est aux commissaires, c’est encore le Gouvernement béninois, signataire des conventions internationales, qui est responsable de la maintenance de la CBDH, de sa contribution aux foras nationaux, régionaux et internationaux. Dans les démocraties africaines qui se sont inspirées des avancées du Bénin, les INDHs restent les interlocuteurs privilégiés des gouvernements (48). Et les exemples peuvent être dupliqués à foison de l’absence de la CBDH dans tout et partout ; Haut Commissariat pour la gouvernance concertée, Commission de révision de la Constitution, Commissions pour les élections locales et municipales d’Avril 2008, Plans de lutte contre la pauvreté…

Il est encore possible, heureusement, que la CBDH soit réhabilitée à bon temps pour être impliquée dans la mise en oeuvre du plan post-MAEP/NEPAD pour lequel le Gouvernement du Bénin a obtenu le soutien de la communauté africaine et internationale (49). Aussi bien la CEDEAO que l’Union Africaine disposent d’initiatives bien connues par certains commissaires béninois et susceptibles de constituer des opportunités intéressantes dans la mise en oeuvre du plan post-MAEP. Il faut que le Bénin s’inscrive dans la logique de ratisser large en replaçant son INDH dans le concert des INDHs africaines dont la plupart envient la CBDH sur le papier. De plus, c’est le Gouvernement qui va disposer davantage de ressources humaines et financières mobilisées par la CBDH dans sa mission de participation au développement. Le plan post-MAEP est l’appendice africain des Objectifs du Millénaire pour le Développement initiés sous l’égide des Nations Unies. La nécessité de réhabiliter rapidement la CBDH s’inscrit donc également dans une perspective globale.

Le Bénin vers les OMDs : L’abondance de la CBDH ne nuit pas

S’il est vrai que l’on a pu s’interroger avec raison sur l’atteinte des OMDs par les pays d’Afrique au Sud du Sahara, on peut suggérer d’attendre 2015 pour faire quelque pari sur les avancées qu’aurait connu un pays aussi dynamique que le Bénin. Dans tous les cas, une Institution de plus, surtout s’il s’agit d’une INDH de la trempe de la CBDH, ne nuit en rien dans la gouvernance concertée adoptée par le Gouvernement du Bénin pour faire face de façon plus efficiente à la pauvreté rampante et au sous développement du pays. Les préoccupations de développement qui sous tendent les OMDs requièrent au contraire davantage de moyens institutionnels. Il importe surtout de faire retrouver à la CBDH la place qui est la sienne dans la réalisation d’objectifs déterminés par les plus hautes instances internationales. Il faut à la fois éviter qu’un maillon aussi utile que la Commission soit laissé sur le carreau dans un tel processus. Ce dont il est question, c’est d’une opportunité unique pour le Bénin de repositionner son INDH dans le concert international des INDHs afin de traduire dans la réalité l’unicité du mode de création de la CBDH.

Au demeurant, il convient d’insister sur ce que le Bénin perd d’importantes ressources matérielles et financières de la CEDEAO, de l’Union Africaine, des Nations Unies et de nombreux autres partenaires internationaux en se refusant à utiliser l’unicité de son INDH comme un levain de coopération au développement. Même au plan interne, la léthargie de la CBDH est un manque à gagner pour la démocratie béninoise. Mais c’est surtout honneur et notoriété internationaux qui sont en jeu. Dans le Commonwealth, le Ghana est abondamment cité pour avoir compris que les structures alternatives publiques (INDHs et Médiateurs) sont centrales à la réalisation des droits humains, de la gouvernance et de l’Etat de droit (50) en dehors desquels le développement socio-économique devient une rhétorique. Des voix plus autorisées, que confirment les récents développements socio-politiques en Afrique, indiquent avec pertinence que la cause majeure de l’insuccès des régimes constitutionnels en Afrique est le manque de compréhension et d’acceptation des principes de gouvernance par la populace (51). C’est cela même la logique originelle des INDHs telles que portées par les Nations Unies.

Remarques et suggestions conclusives

Si cela n’a pu être le cas pendant de longues années notamment entre 1996 et 2006, le changement de vision politique au Bénin est-il porté par suffisamment de courage pour reconnaître que la CBDH est une Institution établie par les Nations Unies comme alternative publique de protection des droits de l’homme ? Et, partant, que la démocratie institutionnelle au Bénin reste inachevée si une Commission créée par une loi reste dans une léthargie confortée par un décret ministériel ? Dans l’affirmative, comment le Bénin peut-il reloger sa Commission des Droits de l’Homme dans la dynamique de développement nationale et au cœur des initiatives d’intégration régionales et de mondialisation ?

D’intéressantes possibilités existent pour se faire. Il conviendrait entre autres que :

Le Gouvernement fasse convoquer une réunion de la Commission ;
– Le Gouvernement réhabilite la CBDH en exigeant des commissaires d’assumer leurs responsabilités conformément à la loi, la Constitution et les autres normes régionales et internationales sur les INDHs ;
– Les mesures soient prises pour que le Bureau de la Commission dont le mandat est arrivé à expiration depuis plusieurs années soit renouvelé dans le respect des conditions d’indépendance, de qualification et d’équilibre définies par les standards internationaux ;
– Le Gouvernement mette à la disposition de la Commission un immeuble pour abriter le siège d’une INDH qui rende digne l’Etat de droit béninois auprès des institutions spécialisées de l’Union Africaine et des Nations Unies ;
– Le Gouvernement implique la CBDH dans les différentes initiatives de développement en cours aux plans national, régional et international ;
– Le Gouvernement accorde à la CBDH une contribution financière annuelle (52) dédiée exclusivement au fonctionnement administratif et technique assortie d’impératifs de gouvernance clairement définis et assujettie au contrôle de l’Inspection d’Etat (53) ;
– L’Assemblée Nationale, la Cour Suprême, la Cour Constitutionnelle, le Président de l’Office Présidentiel du Médiateur, les représentations des ensembles régionaux, la Coordination du système des Nations Unies au Bénin et notamment le Programme des Nations Unies pour le Développement ainsi que tous les autres partenaires au développement s’impliquent aux côtés du Gouvernement dans la réhabilitation et la maintenance de la CBDH.

Avec honnêteté, on peut suggérer une CBDH renouvelée ou à l’extrême choisir de dissoudre tout simplement la Commission, si le Bénin n’en voulait plus, en abrogeant la loi qui l’a créée. En revanche, les solutions qui semblent les moins honorables pour la démocratie béninoise consisteraient soit à faire de la Commission ce qui s’appellerait sous d’autres cieux un toothless dog (54), soit à prolonger son actuelle léthargie. Si la première solution consacrerait a n’en pas douter un recul démocratique, la seconde ferait de la CBDH un éléphant blanc du processus démocratique béninois.

Sègnonna Horace Adjolohoun est
Professeur de droits de l’homme et de droit constitutionnel comparé aux Universités de Pretoria et de Budapest et Juriste Principal en Chef à la Cour africaine des droits de l’homme et des peuples.

NOTES ()

1- LLB (Usam Bénin), MSc (IIM Bénin), LLM (Pretoria). Article sous le régime DPI de PULP South Africa, reprise sous toutes formes soumise à l’autorisation préalable de l’auteur.

2- R Degni-Segui Les droits de l’homme en Afrique noire francophone: Théories et réalités (Abidjan 1998) 2.

3- B de Montesquieu De l’esprit des lois Trans T Nugent (1949).

4- JD Kaplan (Ed) The pocket Aristotle Trans WD Ross (1958).

5- J Locke Second treatise of civil government (1690) ch xii, 143.

6- S de Smith Constitutional and administrative law (1977).

7- Plutôt connus sous la dénomination de ‘Ombudsman’ ou ‘Public Protector’ dans les pays de tradition anglo-saxonne.

8- F Orton ‘Evolution and Perspectives on the Institution of the Ombudsman’ LA Silicianos (Ed) The Prevention of Human Rights Violations (2001) 226.

9- ME Tsekos ‘Human Rights Institutions in Africa’ (2002) 21 Human Rights Brief 21. Selon l’auteur, les institutions des Médiateurs s’intéressent davantage à la “maladministration”.

10- En effet, la Commission Béninoise des Droits de l’Homme fut créée par la Loi 89-004 du 29 Avril 1989, promulguée le 12 Mai 1989. La Commission fut installée le 30 Mars 1990. Mais en réalité, la traçabilité de son initiative fait remonter à la Conférence des juristes africains organisée en 1988 sous l’égide de juristes béninois.
11- Hormis affaires des ressortissants congolais (1998) et Tohon Evariste (1997).

12- Il s’est agi d’un financement de 60 000 dollars US accordé à la CBDH par le National Endowment for Democracy en 1991. Voir pour plus de détails, Human Rights Watch ‘Les Commissions Gouvernementales des Droits de l’Homme en Afrique : Protecteurs ou Prétendus Protecteurs ?’ 2001 disponible à http://www.hrw.org/french/reports/hrc/benin/html (accès 8 Janvier 2008).

13- Les plus importantes étant la création par voie constitutionnelle ou législative, une composition pluripartite et équilibrée, des pouvoirs étendus et une autonomie financière.

14- En général les Nations Unies et l’Union Africaine considèrent le dysfonctionnement constant des Commissions nationales comme antinomique même aux Principes de Paris.

15- Voir HS Adjolohoun ‘Rapport des 2èmes Universités des Droits de l’Homme’ Dakar (Sept 2004) 5-6.

16- Interview du 23 Décembre 2007 avec Me Gabriel Archange Dossou, membre de la CBDH.

17- Le rapport de HRW cite des interviews avec, entre autres, Me Saidou Agbantou et le Pr Maurice Glèlè Ahanhanzo.

18- Les individus polluent quotidiennement l’environnement au Bénin attentant ainsi à la vie de leurs concitoyens en flagrante violation de droits contenus dans les conventions auxquelles le Bénin est partie. Les uns empêchent violemment d’autres de tenir des manifestations légalement autorisées. Certains autres enfin ont pu gruger leurs clients en vendant deux fois plus chère la télécommunication à leurs concitoyens sans pour autant verser quelque taxe au Gouvernement.

19- Les autorités gouvernementales et de l’Union Africaine reconnaissent clairement que l’administration publique est fortement politisée et corrompue au Bénin (Rapport MAEP/NEPAD 2007). Certains administrateurs publics font payer des frais supplémentaires à des citoyens vivant avec moins d’un dollar par jour pour des services publiques offerts par l’état (santé, éducation, emploi). Les cours et tribunaux jugent des dizaines voir centaines de cas de violations flagrantes et gratuites des droits de l’homme perpétrées par des policiers (censés garder la paix et protéger les citoyens), des greffiers, des magistrats, des rois ou des ministres. Il n’y a jamais eu de cas répertorié de sanction pénale à l’encontre de ces officiels de haut rang.

20- La Cour constitutionnelle du Bénin a jugé des affaires dans lesquelles elle a clairement mis en cause des cours et tribunaux ainsi que leurs Présidents et greffiers nommément en tant que violateurs des droits de l’homme. C’est dans la culture démocratique au Bénin que les droits soient quotidiennement et gratuitement violés, comme par exemple que des prévenus passent plusieurs semaines en garde à vue, 18 ans sans jugement ou trois ans en détention préventive. Sur plus de 2 000 personnes détenues à la prison civile de Cotonou, à peine environ 300 font l’objet de condamnation définitive. Pour le reste, une grande partie est détenue par l’action ou l’omission volontaire des administrateurs de la justice. Les rapports 2006 d’Amnesty International et du Rapporteur Spécial sur les prisons des Nations Unies donnent un aperçu plus complet de cette situation.

21- C’est un chemin de croix ou simplement un rêve impossible pour un béninois dont les droits ont été violés d’obtenir réparation devant la Cour constitutionnelle du Bénin. Même si la Cour manque de compétence textuelle expresse pour accorder des compensations, il semble qu’elle y soit davantage motivée par la difficulté politique de formaliser un activisme judiciaire dans lequel est s’est pourtant déjà courageusement engagée depuis 2002. Voir HS Adjolohoun ‘The right to reparation as applied by Benin’s Constitutional Court under the African Charter on Human and Peoples’ Rights’ LLM Thesis Pretoria (2007).

22- Voir en général Adjolohoun (n 21 ci-dessus).

23- M Mubiala ‘Les INDHs en Afrique : Etat des lieux’ Communication thématique 2èmes Universités des Droits de l’Homme Dakar (Sept 2004).

24- Voir notamment le Fact Sheet No 19 du Haut Commissariat aux Droits de l’Homme des Nations Unies para 7.

25- Voir interview du 6 Janvier 2008 avec M. Dominique Adjahouinou, Président de la CBDH.

26- Il est fait allusion ici aux rédacteurs du rapport de Human Rights Watch référencé plus haut.

27- Particulièrement, fin 2007-début 2008, le Bénin a connu une crise inter institutionnelle et sociale résultant de la décision du Gouvernement de mettre en suspens l’exécution de toutes les décisions de justice liées à des déguerpissements massifs notamment à Cotonou.

28- Brillant par son silence, la Commission a été isolée puis plaidé absente à tous les foras importants et moments majeurs de la vie civile au Bénin depuis plusieurs années.

29- Avec la naissance des prédécesseurs des INDHs. Voir Résolution 9(II) adoptée le 26 Juin 1948 (documents E/56/Rev. 1 and document E/84, para 4).

30- Comme suite à Résolution 926(X) du 14 Décembre 1955.

31- Voir ECOSOC Résolution 772 B (XXX) du 25 Juillet 1960.

32- Voir Résolution 33/46 du 14 Décembre 1978.

33- Voir Résolution 92/54 du 3 Mars 1992.

34- Voir Résolution 48/134 du 20 Décembre 1993.

35- Voir CJ Peterson ‘The Paris principles and human rights institutions: Is Hong-Kong slipping further away from the mark?’ (2003) Hong Kong Law Journal 514.

36- Voir Résolution A/Res/46/124 du 17 Décembre 1991.

37- Voir Rapport de la 24ème Session Ordinaire de la ComADHP tenue à Banjul du 22 au 31 Octobre 1998.

38- Article 16 de la Loi créant la CBDH.

39- Voir ‘Rapport de la Conférence Mondiale sur les Droits de l’Homme’, Vienne 14 au 25 Juin 1993, UN Doc. A/Conf.157/24 (Part) I 20 (1993).

40- Adoptée suite à la Conférence africaine tenue à Yaoundé du 5 au 7 Février 1996 sous les auspices de la Commission des droits de l’homme des Nations Unies.

41- Le Conseil ne répond à aucune des exigences des organisations internationales dont le Bénin est membre. Au Sénégal par exemple, en dépit de ce qu’il y ait un Ministère de la Justice et des Droits de l’Homme et un Haut Commissariat aux Droits de l’Homme, le Comité Sénégalais des Droits de l’Homme (l’INDH nationale) reste très actif et impliqué par le Gouvernement.

42- Voir interview avec M. Adjahouinou (n 24 ci-dessus).

43- Op cit.

44- Voir HS Adjolohoun ‘Challenges to democratisation in Africa: Benin’s hurdles from political to economic democracy’ Essay Pretoria (2005).

45- Il s’agit d’une nouvelle logique de gouvernance établie et prônée par le Docteur Boni Yayi, précédemment Président de la Banque Ouest Africaine de Développement, depuis son accession à la magistrature suprême au Bénin.

46- Notamment dans le domaine du droit à la santé à travers le célèbre Treatment Action Campaign case de la jurisprudence de la Cour Constitutionnelle d’Afrique du Sud relatif à la duplication locale des traitements Anti Rétro Viraux et leur distribution systématique aux personnes (notamment les femmes enceintes) atteintes du VIH/SIDA.

47- E Decaux ‘Evolution and perspectives for national institutions for the promotion and protection of human rights: Their contribution to the prevention of human rights’ violation’ LA Sicilianos (Ed) The Prevention of Human Rights Violations (2001) 236.

48- Les cas du Ghana et de l’Afrique du Sud sont assez parlants.

49- Au Sommet de l’UA à Addis Abéba en Février 2008, le Bénin a en effet, selon les informations du Gouvernement, obtenu des promesses de financement de l’ordre de 1 000 milliards de francs CFA pour implémenter les recommandations de son rapport MAEP.

50- Voir J Hatchard et al. Comparative Constitutionalism and Good Governance in the Commonwealth Cambridge: An Eastern and Southern African Perspective (2004) 208 se référant au Harare Commonwealth Declaration des Chefs d’Etat et de Gouvernement du Commonwealth.

51- Voir BO Nwabueze Constitutionalism in the Emergent States London Hurst 1973.

52- Et ponctuelle selon les besoins et les disponibilités financières. Par exemple, l’organisation d’importantes conférences aux plans national ou international peut nécessiter des ressources impossibles à faire tenir dans le budget de fonctionnement de la Commission.

53- Avec la désignation de commissaires qualifiés, la fourniture de conditions adéquates de travail et le financement interne des INDHs constituent les trois principales obligations mises à la charge des Etats sous les Principes des Nations Unies sur le Statut des INDHs. Voir Résolution 48/134 de l’Assemblée Générale des Nations Unies.

54- Un chien édenté.

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